气候变化研究进展, 2025, 21(5): 709-721 doi: 10.12006/j.issn.1673-1719.2025.065

全球气候治理

全球气候治理涉林议题谈判进展与启示

刘雅静,1, 张旭峰,2, 吴水荣1, 于雷3, 陈玉洁1

1 中国林业科学研究院林业科技信息研究所， 北京 100091

2 北京工业大学经济与管理学院， 北京 100124

3 中国林业科学研究院， 北京 100091

Negotiation progress and inspirations on forest related issues in global climate governance

LIU Ya-Jing,1, ZHANG Xu-Feng,2, WU Shui-Rong1, YU Lei3, CHEN Yu-Jie1

1 Research Institute of Forestry Policy and Information, Chinese Academy of Forestry, Beijing 100091, China

2 School of Economics and Management, Beijing University of Technology, Beijing 100124, China

3 Chinese Academy of Forestry, Beijing 100091, China

通讯作者: 张旭峰，男，讲师，xufengzhang@bjut.edu.cn

收稿日期: 2025-03-19   修回日期: 2025-05-14  

基金资助: 中央级公益性科研院所基本科研业务费专项资金项目“林草碳汇计量及相关政策与机制研究”(CAFYBB2024ZA030)
中国博士后科学基金面上项目“森林生态系统‘增汇’及其剩余物能源化利用‘减排’的协同机制研究”(2023M730151)
国家林草局委托项目“2024国际气候治理涉林草领域进程跟踪及合作交流”(500102-1315)

Received: 2025-03-19   Revised: 2025-05-14  

作者简介 About authors

刘雅静，女，硕士研究生，yajingliu2000@163.com

摘要

全球气候变暖背景下，林业在应对气候变化中具有重要地位和作用，成为了国际气候谈判中的重要议题。文中在梳理全球气候治理进程的基础上，重点对涉林谈判的主要议题：土地利用、土地利用变化和林业（LULUCF)、清洁发展机制（CDM）林业碳汇项目、减少发展中国家毁林和森林退化造成的碳排放以及森林可持续管理及保护和增加森林碳储量（REDD+）的进展进行分析。LULUCF规则持续完善，当前通过国家自主贡献（NDC）纳入国家减排体系；CDM林业碳汇项目发展曲折，但为全球碳市场协同提供了重要实践参考；REDD+推动发展中国家森林保护，在实施、资金和治理模式等方面进展显著。研究发现尽管涉林谈判取得一定成效，但仍面临资金机制，碳汇监测、报告与核查（MRV)，市场波动，自然灾害风险，森林社区权益保障及跨部门合作方面的挑战。研究认为，未来气候变化背景下的全球森林治理应重点推进以下方向：完善森林融资机制，推进气候智慧林业建设、增强碳汇价值实现的市场化运作，强化森林社区权益保障及自然风险抵御机制、深化跨部门合作以遏制毁林，推进基于自然的解决方案（NbS）以发挥森林多重效益，以期为我国林业参与全球气候治理提供参考。

关键词： 全球气候治理; 林业议题; LULUCF; REDD+; CDM林业碳汇项目

Abstract

Under global warming, forestry has emerged as a critical component in climate change mitigation and adaptation strategies, and has become an important topic in international climate negotiations. The paper reviews the progress of global climate governance and its impact on forestry, with a focus on analyzing the progress of the main forestry-related negotiation topics: LULUCF (Land Use, Land-Use Change and Forestry), CDM (Clean Development Mechanism) forestry carbon sink project, and REDD+ (Reducing Emissions from Deforestation and forest Degradation, plus the sustainable management of forests, and the conservation and enhancement of forest carbon stocks). The LULUCF rules continue to be improved and are currently integrated into national emission reduction systems through NDC (Nationally Determined Contribution); The development of CDM forestry carbon projects has been challenging, yet it has provided valuable practical insights for advancing global carbon market integration; REDD+ promotes forest conservation in developing countries, with significant progress made in implementation, funding, and governance models. Although forestry-related negotiations have achieved remarkable results, they still face challenges such as financing mechanism, carbon sink Monitoring, Reporting, and Verification (MRV), market fluctuations, natural disaster risks, forest community rights protection, and cross-sectoral collaboration. In future global forest governance under the context of climate change, the emphasis should be placed on improving forest financing mechanisms, advancing climate-smart forestry practices, enhancing market-oriented mechanisms for carbon sink value realization, strengthening community rights protection and natural risk resilience mechanisms for forests, deepening cross-sectoral collaboration to curb deforestation, and promoting Nature-based Solutions (NbS) to maximize the multifunctional benefits of forests. These efforts aim to provide references for China’s forestry sector to participate in global climate governance.

Keywords： Global climate governance; Forest issues; LULUCF; REDD+; CDM forestry carbon sink project

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刘雅静, 张旭峰, 吴水荣, 于雷, 陈玉洁. 全球气候治理涉林议题谈判进展与启示[J]. 气候变化研究进展, 2025, 21(5): 709-721 doi:10.12006/j.issn.1673-1719.2025.065

LIU Ya-Jing, ZHANG Xu-Feng, WU Shui-Rong, YU Lei, CHEN Yu-Jie. Negotiation progress and inspirations on forest related issues in global climate governance[J]. Advances in Climate Change Research, 2025, 21(5): 709-721 doi:10.12006/j.issn.1673-1719.2025.065

引言

以CO2为主体的温室气体浓度持续增加造成的全球气候变暖，给自然生态系统及人类社会生存带来了严重威胁。各国为应对气候变化进行了长达三十多年的气候谈判，涉及政治、经济、社会、技术等各方面内容。森林生态系统是陆地上最大的固碳系统，在区域和全球的碳循环中起着主导作用[1]，既是碳“汇”，也可能是碳“源”。通过造林、再造林和减少毁林与森林退化以及可持续森林管理可以减缓大气中CO2浓度的增加，这些途径对减缓气候变化具有重要意义，这使得林业成为联合国气候变化谈判进程中一个非常重要的议题[2]。

2024年巴库气候大会（COP29）落幕，虽然大会在新的气候融资集体量化目标（NCQG)、全球碳市场等方面取得了一定成果，但谈判过程曲折艰辛，结果与发展中国家的需求仍存在显著差距，全球气候治理依然面临巨大挑战；而在林业方面，当前仍面临全球毁林及森林退化趋势严峻的现状。为更充分发掘我国造林等林业成果在应对气候变化方面的作用，有必要对全球气候治理背景下涉林议题谈判的变化和特征进行更深入的研究。然而，当前研究大多聚焦在全球气候治理宏观框架层面[3-6]、国别研究[7-9]等，气候治理背景下涉林议题谈判的系统性分析仍显不足。本文在把握全球气候治理进程的基础上，对涉林谈判的主要议题进行更深入的研究，探讨关键要点及发展趋势，以期为我国林业参与全球气候治理提供参考。

1 全球气候治理进程及涉林议题谈判主要进展

国际气候谈判进程是全球气候治理演进的主要体现，《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC)、《京都议定书》和《巴黎协定》在全球气候治理中发挥了主渠道作用[10]。以这三大国际文件为关键节点，全球气候治理历程可大致划分为3个阶段：初建阶段、发展阶段和深化阶段。随着各阶段谈判不断深入，涉林议题的讨论也逐步深化发展并达成了广泛共识，主要议题包括土地利用、土地利用变化和林业（LULUCF)，清洁发展机制（CDM）林业碳汇项目，减少发展中国家毁林和森林退化造成的碳排放以及森林可持续管理及保护和增加森林碳储量（REDD+）。

1.1 初建阶段：确立林业减排增汇的战略作用

从1979年第一次世界气候大会召开到1997年《京都议定书》获批通过是全球气候治理的初建阶段。1988年政府间气候变化专门委员会（IPCC）成立，并于1990年发布了第一份气候变化评估报告，确认了全球变暖的科学基础[4]；而后1992年UNFCCC的通过为全球气候治理提供了基本的法律架构及应对气候变化的基本原则；1997年《京都议定书》通过，确立了“自上而下”的全球减排机制，明确了发达国家具有法律约束力的量化减排目标。这两大国际协议的通过使气候问题成为全球性重要议题，全球气候治理逐渐步入正轨。

这一阶段，UNFCCC明确森林是增汇的重要途径，确立了森林在应对气候变化中的战略地位。《京都议定书》进一步突出了林业增汇减排的战略作用及对林业碳汇交易的确认，由于人类活动所引起的土地利用变化是导致温室气体浓度上升和气候变化的重要原因之一[11]，《京都议定书》第3.4条款明确附件I国家可自愿选择计量人为活动引起的农业土壤及土地利用变化和林业的温室气体源排放和汇清除的净变化，来抵消其在《京都议定书》所承诺的温室气体减限排指标，规定的合格活动包括1990年之后发生且是人为活动引起的森林管理、农田管理、草地管理和植被恢复活动[12]，这标志着LULUCF作为温室气体减排的一种有效途径被纳入气候谈判议程中。另外，为帮助UNFCCC附件I缔约方国家完成规定的减限排指标，《京都议定书》引入了联合履约（JI)、CDM和碳贸易3个灵活履约机制，其中CDM是建立在发达国家和发展中国家之间的一种合作机制。CDM规定附件I国家可以在非附件I国家开展与减缓全球气候变化有关的项目活动，用项目产生的核证减排量（CER）抵消其在《京都议定书》中承诺的部分减排指标，同时推动发展中国家的可持续发展。CDM本质是一种碳抵消机制，主要通过两种途径实现：一是通过化石能源替代等方式减少温室气体排放源；二是通过增强温室气体吸收汇来降低大气中温室气体的浓度。其中，林业碳汇项目是增加碳汇的核心路径。

不过，该阶段“减少毁林”未纳入减排目标，且由于发展中国家未被要求承担减排义务，毁林问题未获重视。

1.2 发展阶段：涉林议题的规则完善与机制实践

从《京都议定书》通过到2015年《巴黎协定》达成之前是全球气候治理的发展阶段。前期主要聚焦于《京都议定书》实施细则的谈判及生效，但由于内部矛盾分歧和美国退约等因素，过程较为波折；后期更为艰难，全球经济环境变化对气候谈判产生了深远影响，谈判进程一度陷入僵持局面。一方面经济危机使得许多发达国家经济衰退，另一方面部分发展中国家崛起，经济格局的变化使各国家集团的利益分歧日益严重，发达国家拒绝接受第二承诺期减排义务，试图建立自愿减排机制，发展中国家也被要求进行减缓行动，《坎昆协议》（2010）首次提出所有缔约方“共同但有区别”地“自下而上”做出减缓承诺[7]。这一阶段，在林业议题方面，LULUCF规则的谈判取得重要进展；CDM林业碳汇项目随着全球经济环境变化经历了短暂黄金期；同时，各方逐渐注意到发展中国家为了解决自身发展难题而砍伐大量森林对CO2排放产生的影响，毁林问题受到重视，REDD+机制确立并纳入谈判议程。

1.2.1 LULUCF规则不断完善

经过4年谈判，2001年COP7《马拉喀什协定》达成了第一承诺期LULUCF规则，明确了附件I国家利用碳汇应遵循一系列原则，包括在科学的基础上采用统一方法估计和报告，确保这些活动不改变《京都议定书》的减排目标且避免将减排义务转移至未来承诺期，且应与促进生物多样性和自然资源的可持续利用保持一致等，同时规定了LULUCF合格活动的碳汇核算方式[13]；还根据各国具体情况及减排努力分别为附件I国家规定了利用森林管理活动碳汇量的上限[14]。但第一承诺期的LULUCF存在着局限性，主要包括毁林采用总-净核算与净-净核算方法的选择问题、木质林产品未纳入核算范围、核算基准年问题的确定、未考虑植被破坏后产生的碳排放、核算方法不完善导致发达国家利用LULUCF获得了大量碳汇用于抵消其减限排指标等[2]。此外，在有关固碳的非持久性、估算不确定性、剔除间接人为因素对碳吸收的影响等方面也没有取得明显科学进展[14]。

2008年，国际社会开始进行第二承诺期附件I国家利用LULUCF活动规则的谈判，涉及LULUCF定义、规则等具体细节。各方在LULUCF的规则上存在分歧：发达国家认为现行规则限制了他们利用LULUCF的减排增汇潜力，主张优化LULUCF核算规则以降低复杂性；发展中国家则更关注规则公平性及对自身发展的冲击，强调发达国家应承担历史责任，提高减排力度，并关注碳汇项目的非持久性、额外性、泄漏以及估算不确定性等问题；同时主张发展中国家获得资金和技术支持[15]。中国也强调维护现有LULUCF规则的连续性，反对发达国家单方面扩展活动范围或修改核算方法，同时呼吁加强对发展中国家林业保护的资金技术支持[15]。

经过多年谈判，第二承诺期LULUCF谈判也取得了重要进展：一是LULUCF规则更加合理完善，明确了LULUCF活动的定义、范围、计量方法、报告要求以及核查机制等，更具科学性和可操作性；二是自第二承诺期以来，各国加强了在LULUCF领域包括共同推进技术研发、能力建设和技术转移等工作的国际合作。此外，各国也在积极寻求多样化的减排路径，除了传统的LULUCF活动外，还包括提高森林碳储量、森林保护及可持续经营等方式。

1.2.2 CDM林业碳汇项目的发展与实践困境

根据2001年《波恩政治协定》，CDM林业碳汇项目仅包括造林和再造林活动，在第一承诺期，附件I缔约方通过CDM林业碳汇项目实现其减排指标的碳信用量不能超过该缔约方1990年温室气体排放量的5%。

CDM设立后受到了发展中国家的普遍欢迎，2006年中国广西珠江流域再造林项目成功注册，成为全球首个CDM林业碳汇项目，预期到2035年将减排77万t CO2，并在农民增收、生态修复等方面取得效益。此外，该项目提出的造林再造林方法学获CDM执行理事会批准，也是首个获批的造林再造林方法学。随后几年，中国、印度、巴西等众多发展中国家相继注册多个CDM林业碳汇项目，截至2015年，中国CDM造林和再造林项目共5个，分布在广西、四川、辽宁等地[2]。然而，CDM林业碳汇项目的发展明显落后于能源、工业等其他领域。截至2022年4月，全球CDM注册备案项目共8731项，其中林业碳汇类项目仅有67项，不及总量的0.8%[16]，这主要受制于CDM造林再造林项目的方式和程序等规则过于复杂[17]：其要求在国家间开展合作，但跨国合作需要在政策、技术和管理上达成共识，协调难度较高；同时，CDM林业碳汇项目的碳汇交易程序复杂，涉及监测、报告与核查（MRV)，增加了成本和难度；严格的审查流程和漫长的开发周期（通常为3~5年）进一步延缓了项目进程；此外，其对土地合格性要求高，例如“无林地上造林”等条件限制了项目范围，这些制约因素导致实际落地数量有限。随着2008年经济危机爆发、2009年哥本哈根气候大会未达预期目标，2012年欧盟规定其碳市场2013年以后只接受最不发达国家的CDM项目用于履约，导致能注册的CDM项目骤减，CER交易从此陷入沉寂[18]。对中国而言，自2015年起不再有新项目注册，已有项目也陷入停滞状态，但其沉寂也促进了国内碳汇交易市场的启动。

尽管CDM黄金期短暂，却沉淀了宝贵的经验，既为发达国家搭建超额排放交易渠道，又向发展中国家输送技术与资金，形成了双向受益的市场化减排模式，为后续全球碳市场协同提供了重要的实践参考。

1.2.3 REDD+机制诞生与规则制定

IPCC发布的报告显示，土地利用变化造成了超过20%的全球CO2排放量，林业（主要是毁林）温室气体排放量占总人为温室气体排放量的17.4%[19]。发展中国家为了经济发展砍伐了大量森林，而保护森林则意味着要舍弃林业提供的经济利益。森林保护刻不容缓，但发展中国家为解决因毁林和森林退化产生的碳排放问题该如何获得充分的资金支持呢?对于这一问题及解决方案的探讨，最终促成了REDD+机制诞生。

2005年，COP11气候大会上，以哥斯达黎加与巴布亚新几内亚为首的雨林国家联盟提出了全球雨林保护计划，希望通过经济激励机制补偿发展中国家由于减少毁林而导致在林业收入上的损失。2007年，COP13将森林议题作为减缓措施纳入了“巴厘路线图”，将REDD+作为发展中国家减排措施正式纳入气候谈判进程，首次将发展中国家森林保护与资金补偿挂钩。2010年《坎昆协议》正式确立REDD+机制，并明确“分阶段实施”，即准备、实施、结果支付，但缺乏可操作的融资机制。2013年，COP19在REDD+议题谈判取得突破性进展，包括REDD+的资金、行动方法指南和行动支持三方面，形成了“华沙REDD+行动框架”。

1.3 深化阶段：《巴黎协定》框架下涉林机制的转型与系统治理

从2015年《巴黎协定》通过至今是全球气候治理的深化阶段。COP21《巴黎协定》明确了“不超2℃，力求1.5℃”的温控目标，正式确立了“自下而上”的“国家自主贡献+全球盘点”的减排监督新模式。中国作为最大的发展中国家，坚持“共同但有区别的责任”原则，坚定维护发展中国家利益，通过中美联合声明推动谈判，为《巴黎协定》达成作出重要贡献，且于2015年6月率先提交国家自主贡献（NDC)。随后的COP会议围绕《巴黎协定》实施细则的谈判展开，COP26就《巴黎协定》第六条——建立国际碳市场机制实施细则达成共识；COP27通过了具有里程碑意义的损失损害基金决议；COP28完成首次全球盘点，推动了全球适应目标框架落地并通过公正转型路径的工作方案；COP29就全球碳市场运行机制达成一致，并达成新气候融资集体量化目标。全球气候治理正深化责任分担、强化技术支撑及资金保障，逐步向公平、实操化方向演进。这一阶段，随着全球气候治理体系的逐步完善，涉林议题也取得了重要进展，LULUCF通过NDC纳入国家减排核算体系，CDM逐步过渡为可持续发展机制（SDM)，REDD+凸显了从制度确立到行动落地的推进过程。

1.3.1 《巴黎协定》框架下LULUCF与CDM机制的新发展

进入全球气候治理深化阶段，《巴黎协定》确立的“自下而上”减排机制明确要求各国需要提交NDC，LULUCF主要通过NDC纳入国家减排核算体系，作为各国气候承诺的重要组成部分。但协定未明确规定LULUCF的具体核算方法，而是强调各缔约方需遵循IPCC指南，根据其NDC设计会计系统，同时确保符合NDC目标、避免双重计算[20]。

关于CDM机制的发展，2021年COP26就《巴黎协定》第六条下新的国际减排机制的实施细则达成共识，明确了CDM要逐渐过渡为SDM。规定2023年12月31日前启动的CDM项目可提交申请，审批流程预计于2025年12月31日前完成，CDM机制在SDM制度正式建立之前将照常运营[18]。2024年，COP29就《巴黎协定》第六条全球碳市场机制达成一致，批准符合条件的CDM造林再造林项目进入《巴黎协定信用机制》（PACM），其产生的6.4条款减排量（A6.4ERs）作为高完整性碳信用单位，可供国家或企业主体用于国际减排交易。

1.3.2 REDD+从制度确立迈向系统治理

这一阶段，REDD+成为了涉林议题谈判的焦点，取得了重要进展，并最终被纳入《巴黎协定》第五条[21]，该条款确立了REDD+在未来全球气候治理中的重要地位。其谈判进程可以从三方面进行阐释。第一，着力强化REDD+的落地实施，《巴黎协定》明确要求各国将林业碳汇纳入NDC，提出“森林相关减缓行动”应遵循环境完整性原则；COP25发起“圣地亚哥森林行动呼吁”，力求通过7项基本活动①（①圣地亚哥森林行动呼吁的7项基本活动包括：减少毁林和森林退化所致碳排放，增强碳汇；通过基于森林活动的自然解决方案（包括REDD+）加强NDC；通过有效和可衡量的多方利益相关者行动推进NDC的实施；提高NDC中森林活动的透明度；扩大所有来源的森林融资；加强NDC实施的技术支持，包括森林活动；积极动员当地社区和土著居民，包括妇女和青年参与林业部门的减缓和适应工作。）使得到2030年森林及树木可提供高达30%的温室气体减排量，同时强调促进所有类型森林的可持续管理[22]；截至2024年底，共有63个发展中国家建立了国家森林参考水平（FREL/FRL)，23个国家通过“REDD+华沙框架”中的技术分析验证了其实际结果[23]。第二，资金机制与责任体系进一步强化，COP26气候大会，包括中国在内的141国签署《森林与土地利用宣言》，承诺2030年前停止并逆转毁林，推动了190亿美元资金投入用于支持森林保护，并强化REDD+透明度要求[24]；COP27设立“森林与气候领袖伙伴关系（FCLP）”，推进REDD+资金落实和土著社区权益保障；COP28完成的第一次全球盘点成果文件也强调了对REDD+的进一步投资和支持，包括增加财政资源和技术转让[25]。《巴黎协定》第六条允许各国通过自愿合作转让减排量以实现NDC，这也意味着发达国家有可能通过国际碳交易将REDD+实现的减排量冲抵本国的排放量[2]。第三，REDD+向系统治理化演进，COP25开始呼吁跨部门合作及全球努力共同应对毁林问题；COP28推动REDD+突破传统林业边界，提出将农业与林业整合为“基于自然的气候解决方案（NCS）”，呼吁REDD+的实施需要纳入更广泛的土地利用决策，并扩大碳汇核算范围，包括土壤碳、蓝碳等；同时中国、阿联酋、美国等18个国家签署了《气候、自然与人类联合声明》，呼吁全球协同应对毁林和森林退化对生物多样性和气候的影响，将气候行动与自然保护相结合以实现气候行动、生物多样性保护与土地可持续管理等多目标协同。总体而言，在深化阶段，REDD+议题谈判已进入承诺落实、行动推进、多方协作治理、多目标协同的新阶段。

综上，全球气候治理历经三十多年演进，以UNFCCC、《京都议定书》和《巴黎协定》三大国际文件为框架，逐步形成多层次、多维度的气候行动体系，涉林议题谈判在这一进程中取得显著进展。LULUCF、CDM和REDD+三大机制都涉及通过土地利用和林业活动实现减排增汇。但LULUCF涵盖广义的土地利用活动，主要关注通过可持续的土地管理和林业活动减少温室气体排放或增加碳汇；REDD+则主要针对发展中国家，将其森林保护与资金补偿挂钩，强调结果导向的奖励机制；而CDM主要是一种允许发达国家通过支持发展中国家的减排项目来获得减排信用的碳抵消机制，涵盖多种减排项目类型，包括CDM林业碳汇项目。三者的演进形成差异化路径：历经《京都议定书》两个承诺期谈判，LULUCF规则不断完善，当前通过NDC纳入国家减排框架以推动森林碳储量提升；CDM林业碳汇项目虽受制于复杂规则及市场萎缩，但为南北国家协作以及全球碳市场协同积累了宝贵经验，并预期在《巴黎协定》第六条下逐步过渡为SDM；REDD+则从对发展中国家森林保护的资金补偿机制发展为系统性治理工具，突破林业边界，整合农业，致力于实现气候减缓、生物多样性保护及社区权益的多目标协同。这三大议题的演进路径说明，全球气候变化背景下涉林治理正从单边减排逐步发展为多部门协作、多重效益并重的综合性自然解决方案。

2 涉林议题谈判的争议焦点与挑战

随着全球气候治理不断深化，LULUCF、CDM林业碳汇项目、REDD+3个涉林议题谈判均取得了显著进展。但面对全球气候变化及气候谈判的严峻形势，涉林议题的谈判与实施也面临多重争议和挑战：一是支撑体系薄弱，涵盖资金机制及碳汇MRV方面；二是市场波动及自然灾害风险对林业碳汇生产及交易过程的影响；三是森林社区权益保障的伦理困境；四是跨部门合作遏制毁林存在障碍。

2.1 资金缺口与融资机制困境

当前，国际森林资金机制面临多重挑战，难以满足森林保护与可持续管理的实际需求。首先，森林融资存在很大资金缺口，且没有充足、可预测和可持续的资金来源；用于应对气候变化的资金中，仅3.3%用于整个农林业、土地利用和自然资源管理领域[22]。绿色气候资金（GCF）于2017年开始试行REDD+基于结果的付款，但由于其制度限制难以扩大资金供给[26]。其次，私人资本投入较为局限，主要限于自愿碳市场[27]，林业和土地利用项目是自愿碳市场交易的主要类别，但目前私人资金投入未能建立多元化商业投资模式，难以撬动规模性社会资本。此外，国际森林资金援助存在显著碎片化倾向，发达国家捐助方偏好将资金导向符合本国战略利益的受援国[28]，且UNFCCC缺乏有凝聚力的机制管理森林融资，这都导致了资金配置效率低下且地域覆盖失衡。目前，尽管COP29确立了新的NCQG，但其额度仍远低于发展中国家实际需求，且该目标能否落实仍具有不确定性。

2.2 碳汇MRV的技术壁垒与能力失衡

林业在多大程度上实现减缓气候变化的目标还取决于碳汇MRV体系的有效性。发展中国家报告REDD+绩效的数据和方法必须健全，因为REDD+基于结果的支付只会在充分测量、报告和核实避免的碳排放基础上发放[29]。但目前碳汇的MRV也存在不少争议与挑战。第一，技术复杂性构成核心障碍。发展中国家普遍面临MRV技术能力滞后、专业人才短缺与资金不足的问题，而林业碳汇项目的MRV复杂，需解决碳储量的动态监测、碳泄漏及永久性等问题，不仅成本高，且要求的遥感、碳储量监测等技术能力超出多数发展中国家技术承载范围，致使碳汇核算准确性不足。当前，数智技术的快速发展为MRV提供了新工具，但其规模化应用也受制于发展中国家技术适配性与资金缺口。第二，MRV能力建设在发展中国家之间也呈现不均衡特征[30]，而严格的MRV制度进一步加剧了各国获取资金机会不平等。第三，当前碳汇MRV体系的基线设定往往基于历史数据外推，易导致基准情景与真实碳汇潜力偏离，削弱了额外性论证的科学性，进而造成碳汇项目减排量核算结果可信度不足，影响碳市场交易与国际互认。West等[31]评估了26个分布在6个国家的REDD+项目的实际效果，发现多数项目未能显著降低毁林率，实际减排量普遍低于申报值，甚至部分未能有效减少毁林的项目也获得了碳信用额度。这表明当前基线设定和项目评估方法的科学性都有待提高。

2.3 碳市场及木材市场的波动与影响

碳市场及木材市场的波动也对林业碳汇生产及交易产生深刻影响。一方面，碳市场价格不稳定加剧了碳汇项目收益的不确定性，同时也导致私营部门参与林业碳汇项目的融资意愿减弱。另一方面，由于木材市场与碳汇目标存在利益冲突，当木材需求上升，一些国家为满足出口需求扩大采伐，直接削减了森林碳汇增量，从而对林业碳汇项目产生负面影响。据国际刑事警察组织（INTERPOL）估计，每年非法木材贸易的价值在510亿~1520亿美元之间[32]，这一数据不仅反映了林业碳汇发展在平衡生态效益与经济效益中的挑战，也表明了确保木材生产及贸易的合法性对于全球气候治理至关重要。

2.4 自然灾害威胁下的碳汇稳定性挑战

森林碳汇因自然灾害引发的风险问题也日益凸显。一方面，极端气候事件威胁碳汇稳定性，森林火灾、病虫害频发也导致碳汇逆转风险上升。据统计，每年平均有1.22亿hm2的森林受到森林火灾、病虫害、入侵物种、干旱和恶劣天气的影响[33]。另一方面，当前森林碳汇项目普遍缺失针对自然灾害的保险或补偿机制，作为森林碳汇项目主要实施方，发展中国家在碳汇逆转时需承担双重压力：碳信用失效导致的国际履约困境和生态系统修复带来的经济负担。此外，自然灾害对碳信用永久性的威胁，也成为了制约森林碳汇市场规模化发展的一大障碍。

2.5 森林社区权益保障与社会公平困境

森林碳汇项目实施往往涉及原住民和依赖森林为生的社区（IPLC)，但其权益保障问题尚未得到充分重视，例如REDD+机制强调了IPLC的土地使用权，但其规定和实施之间存在巨大差距[34]。许多森林社区在森林碳汇项目的决策过程中缺乏实质性参与权，其传统生计和文化完整性常因森林保护措施而受到负面影响；且利益分配机制不完善，大多数发展中国家，即使是那些拥有相对先进的森林监测系统的国家，也缺乏实施共同利益和社区监测的能力[29]，导致社区难以从碳汇交易中公平获益，这进一步加剧了社会公平问题。此外，《巴黎协定》第五条森林条款中也强调了非碳效益激励的重要性，但目前非碳效益（如生物多样性保护、社区福祉）未得到系统衡量，也未与发达国家的资金机制挂钩。这些问题暴露了森林治理中社区权益保障的制度性缺失，给气候正义目标的实现带来阻碍。

2.6 跨部门合作遏制毁林的障碍

近几年国际气候谈判通过签署宣言，强调跨部门合作和全球努力以推动REDD+行动等方式，呼吁全球扭转毁林趋势。经过多年努力，毁林正在减缓，但进展十分有限，2015—2020年间毁林速度仍高达每年1000万hm2[35]。尽管国际社会已认识到跨部门协作遏制毁林的重要性，但实际操作中仍面临多重障碍。一是农业增产需求与森林保护之间的冲突未得到充分协调，影响森林向农业转化的潜在因素包括人口增长、农业发展、缺乏土地所有权保障以及土地利用变化治理不善等[36]，这使得农业扩张成为全球森林砍伐的最重要驱动因素，约占热带森林砍伐的73%[33]。二是农业、林业和其他土地利用（AFOLU）部门作为净排放占全球温室气体净排放量20%~25%的关键领域[37]，其减排效能直接影响《巴黎协定》温控目标的实现，但各方对AFOLU在减缓中的作用存在分歧，相关谈判进展缓慢[38]。当前大多数国家提交的NDC中AFOLU目标设置呈现部门割裂，碳汇核算也呈现碎片化，林业碳汇与农业土地利用变化的排放核算缺乏动态联动机制，跨部门协同效能低。三是数据共享与动态监测机制不完善，部门间土地利用资源信息存在壁垒，加之土地所有权保障以及土地利用变化监管体系薄弱，使得较难追踪毁林热点。四是农业、林业与能源政策（如生物质能源需求）协同不足，可能导致森林资源过度开发，与长期碳汇目标冲突。

3 涉林议题谈判未来展望及对我国的启示

3.1 加强森林融资

面对当前森林融资领域存在的巨大资金缺口，以及现有资金机制援助碎片化、援助分配效率低以及技术门槛过高（如复杂的MRV要求）等问题，迫切需要加强森林融资，倡导并承诺提供充足、可预测和可持续的资金以促进气候变化背景下的森林治理。一方面，积极探索扩大所有来源及类型的气候和自然投融资规模，创新气候融资工具，探索更有效及更多样化的融资方案，例如为NCS建立新的融资机会；战略性公共投资可以引导更大量的私人资金[33]，倡导公共资金借助风险分担机制（如担保、混合融资等）促进私人投资，Turnhout等[29]也指出结合公共和私人融资的混合融资模式有助于为REDD+调动私人资金。另一方面，倡导UNFCCC建立一个有凝聚力的机制管理森林融资，制定更具针对性的融资策略，解决森林融资的碎片化、援助分配低效率问题。

整体来看，我国林业总投资额在2011—2020年期间持续增长，从2632.61亿元增至4716.82亿元，增幅达1.79倍，其中生态建设与保护投资占一半左右[39]。另外，我国也积极推动林业碳汇金融创新，多地试点林业碳汇信贷和保险产品以推进气候变化背景下的森林融资。未来，需要从两个维度深化发展：一是加强森林质量提升领域的投融资力度，推进NCS的融资，促进森林资源提质增效；二是建立健全统一的碳汇价值评估标准体系，强化林业碳汇金融属性，创新林业碳汇金融产品，优化融资模式[40]，为林业碳汇价值实现提供更加完善的金融支持体系。

3.2 气候智慧林业驱动可持续发展

全球气候变化背景下，极端气候频发与自然灾害加剧了林业系统的风险和不确定性，且人口增长也使得森林产品和生态系统服务的需求激增，自然资源消耗量预计将从2017年的920亿t涨至2060年的1900亿t[41]，传统林业研究已难以应对气候变化下现代林业可持续发展的挑战。气候智慧林业作为全球气候治理背景下的林业新发展模式提供了有效解决方案，它是指利用新一代信息技术尤其是人工智能（AI）技术，更好地阐明森林生态系统与气候变化相互影响的机制，并在此基础上对森林资源进行智能管理和可持续利用的一种发展范式[42]，其重点是利用智慧林业增强森林生态系统减缓和适应气候变化的能力。气候智慧林业通过深度融合人工智能、大数据、区块链、遥感等现代信息技术，能够提高碳汇项目基线设定的科学性，也能够实现“天空地”一体化监测以确保森林碳汇智能化动态监测与精准计量，从而有效提升碳汇MRV能力建设。此外，各国也应深化在气候智慧林业领域的合作，加强对发展中国家的资金技术转移，强化其能力建设，推动发展中国家碳汇MRV机制建设。

对我国而言，加快气候智慧林业发展及应用，培育林业新质生产力，优化气候变化背景下的森林可持续管理模式，是推进林业高水平保护与高质量发展的重要路径；同时，作为最大的发展中国家，需深化与“一带一路”等国际组织的合作，加强气候智慧林业南南合作，重点支持其他发展中国家提升碳汇MRV能力建设，共享林业碳汇技术经验，促进全球森林可持续管理。

3.3 增强碳汇价值实现的市场化运作

针对碳市场和木材市场波动风险，需通过市场化手段与制度保障相结合以推动林业碳汇可持续发展。一方面，需建立并完善碳价稳定机制，同时推广木竹替代材料以降低对天然林木材的依赖；另一方面，需加强国际执法合作进行非法木材贸易监管，打击非法贸易，同时运用区块链技术强化木材溯源监管，对违规企业实施全球市场准入限制。另外，COP29就《巴黎协定》第六条全球碳市场机制取得了突破性进展，CDM将逐步过渡为SDM，预期将为全球碳汇交易提供更广阔的合作空间和更有效的市场机制。借助这一契机，需通过增强森林生态系统服务的市场化运作、拓宽碳汇价值实现模式、加强森林碳融资等举措，加快推动全球绿色低碳发展进程。

对我国而言，全球碳市场新机制带来机遇的同时也伴随着挑战。作为全球CDM项目注册量最多的国家之一，我国存量CDM项目可申请转入SDM机制以延续碳信用收益，特别是可再生能源和林业碳汇等优势领域项目。然而，SDM机制对碳信用的环境完整性及透明度要求更高，这对我国MRV体系升级提出了更高要求。为更好地把握机遇，我国应从国际规则对接和国内机制完善两方面发力。国际层面，我国应积极参与《巴黎协定》第六条框架下SDM机制的规则制定，推动国际互认标准与我国国情接轨，并加强国际合作以推动SDM机制尽快落地，为我国林业碳汇项目通过SDM机制参与国际碳信用交易创造更多机会。国内层面，2023年11月全国温室气体自愿减排交易市场（CCER）重新启动运行，林业碳汇可通过CCER机制纳入碳交易体系；未来我国需进一步强化国内林业碳汇交易的市场化运作，构建系统化的碳汇生态产品价值实现机制，包括健全林业碳汇计量监测及方法学体系，完善碳汇交易市场的制度设计及合理的利益分配机制，拓宽碳汇应用消纳场景等，从而推动我国碳汇交易更好地融入碳中和实践。

3.4 强化森林社区权益保障及自然风险抵御机制

加强森林社区权益保障与自然风险抵御是森林碳汇项目顺利实施的关键举措。在森林社区的权益保障方面，政府作为核心治理主体，应建立公开透明、多方参与的决策机制，遵循保障原住民权益的“自由、事先、知情和同意”（FPIC）原则，充分保障原住民及当地社区在森林碳汇项目中的参与权，尤其重视土地利用规划环节中的实质参与；同时，政府还应完善利益分配机制及相关法律法规，确保原住民及当地社区的权益得到充分保护；另外，还应重视原住民传统生态知识在森林保护中的价值，这对提升碳汇项目的生态适应性以及实现气候-生物多样性协同效益至关重要。在自然风险抵御方面，一方面，需利用卫星遥感、人工智能等技术建立并完善森林灾害智能监测及预警系统，实现森林火灾、病虫害等风险的早期识别与动态追踪，同时推广抗灾树种培育及优化森林结构以提升生态系统韧性；另一方面，要建立多层次风险分担机制支持发展中国家应对碳汇逆转损失，例如开发森林碳汇灾害保险产品，设立国际碳汇风险共担基金等；同时，还应完善碳汇项目规则，将灾害应对纳入碳信用核算体系，允许合理范围内的碳汇波动；此外，还应重视技术转移以支持发展中国家森林防灾减灾能力的提升，助力其实现碳汇项目的可持续管理。

自改革开放以来，我国不断深入推进集体林权制度改革，2003年又开展了以“明晰产权、放活经营权、落实处置权、确保收益权”为主要内容的新一轮集体林权制度改革，农民的林地承包经营权逐步得到落实，产权和公平问题也逐渐得到解决[43]。另外，各地还积极开展创新实践，先后推出林票、林业碳票制度[43]，推动林农权益得到更好保障。未来，我国应继续深化集体林权制度改革，通过健全林权流转服务平台、完善碳汇收益分配机制等，保障林农权益与碳汇项目的长效性。在自然灾害风险防控方面，我国应着力构建“天空地”一体化监测网络体系，利用遥感、大数据、人工智能等技术提升资源管护及动态监测水平；创新开发碳汇保险产品，设立分级风险补偿基金；同时推广抗灾乡土树种培育以及优化林分结构，进而全面提升生态系统韧性。

3.5 重视跨部门合作以遏止毁林趋势

为有效遏止毁林趋势，亟需突破传统林业治理框架，构建跨部门协同治理机制，突破部门间行政壁垒，建立“目标共识—资源整合—动态调整”的治理闭环。首先，亟需强化跨部门政策协同性，各国政府应当建立基于科学证据的政策协调机制，特别是环境政策与经济政策间的统筹衔接，以有效推动系统性变革、遏制毁林趋势[33]。其次，深化农林业部门协作，整合LULUCF与农业政策，强调AFOLU部门的活动目标在规划和实施国家减缓战略以及全球盘点中的作用[44]，重视农业和粮食系统对于毁林的影响，推进NCS，强化政策执行、完善资金机制、统一核算标准并着力解决社会经济根源问题，以最大限度实现农林业协同增效，解决毁林的主要驱动因素。再次，消除数据孤岛，建立并完善跨部门的数据和信息共享机制，实现土地利用资源信息在不同部门间共享和整合，使各部门能够基于实时、准确的数据开展协同决策与治理；此外，还应完善政策与法律框架来规范土地利用及变更，特别要保障原住民和当地社区传统权益的土地产权制度[45]，从而构建科学高效的全链条森林保护体系。

我国在跨部门协同治理毁林领域积累了有益经验，例如：通过林长制构建了林业、农业、生态环境等多部门协同的管护体系；将生态红线纳入国土空间规划，严格林地用途管制；初步建立了“天空地”一体化的监测网络与跨部门数据共享平台。未来，我国应继续深化跨部门协同的制度化建设，并强化技术赋能。一方面，深化“林长制+”跨部门协作机制，如推广“林长+河长+田长”等协作模式，健全跨部门联合执法机制；另一方面，利用区块链、人工智能等技术升级“天空地”一体化智能监测系统，构建实时共享的跨部门数据平台，实现木材供应链的全程追踪溯源。

3.6 推进基于自然的解决方案以发挥森林多重效益

国际社会正日益重视基于自然的解决方案（NbS）在应对气候变化中的重要作用。NbS通过保护、恢复及可持续管理生态系统减缓气候变化，利用生态系统及其服务功能帮助人类和野生生物适应气候变化带来的影响和挑战[46]，可带来应对气候变化、生物多样性保护、改善社区生计等多重效益。与聚焦减缓与适应气候变化的NCS不同，NbS更强调应对多重社会挑战的协同效益。全球森林保护目标的落实进度滞后，气候变化的影响和生物多样性丧失趋势加剧，森林社区贫困与健康问题恶化，森林提供了基于自然的具有成本效益的解决方案。未来，全球森林治理应更深度地融合气候行动与自然保护，推进NbS，把造林、森林保护与恢复以及可持续经营管理等作为关键举措，增强森林碳汇，维持生态系统的完整性与稳定性，保护珍贵的生物多样性资源，充分挖掘并发挥森林在应对气候变化、生物多样性保护及社区生计等多维度上的巨大潜力和综合效益。

目前，NbS在我国尚未成为应对气候变化的主流措施，缺乏自上而下统一的管理机制，资金、技术、能力建设等环节仍薄弱[47]。值得注意的是，我国在NbS森林路径方面具有显著优势，过去四十年我国森林资源大幅度增加，人工林面积居全球首位，碳汇能力突出[48]，这一优势为发挥气候变化背景下森林的多重效益提供了坚实基础。为发挥NbS森林路径的潜力，一方面，建议我国在下一阶段NDC更新文件中纳入NbS，制定NbS在林业领域的定量承诺，如制定森林碳汇增长目标等，推动其成为应对气候变化的主流措施；另一方面，构建NbS实施保障体系，包括建立多元化资金投入机制、突破森林碳汇监测与增汇关键技术、健全生态产品价值实现机制、完善林业碳汇交易体系等，促进更广泛的实践，推动实现气候韧性提升、生物多样性保护与民生改善的协同增益。

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过量温室气体排放及其引起的气候变化对人类社会和生态系统带来了巨大挑战，研究气候治理对减缓气候变化并适应其影响、保护地球环境与实现可持续发展意义重大。基于CiteSpace软件探讨全球气候治理的演变历程、研究热点及典型案例，并提出了具有普适性的气候治理框架。研究发现：①从《联合国气候变化框架公约》建立到《巴黎协定》的签署，气候治理经历了分散治理-自上而下治理-双轨制治理-自下而上治理的发展历程；②全球气候治理研究热点涵盖能源治理、气候政策、多层次治理、适应性治理、治理创新等领域；③气候治理需要从价值观、思维和实践三个层面进行深化，充分发挥政府、市场和民间社会的作用，并协调能源革命、经济发展、政治导向、环境质量与气候变化的关系，深化跨部门、跨学科合作；④未来气候治理需要加强气候变化风险管理和适应性策略、开发减少温室气体排放的技术、促进社会变革和行为转变、增强公众参与和社会创新、加强跨学科综合研究和国际气候政策与合作等方面的研究与实践。本研究将气候治理、国家战略与科学研究相结合，对我国参与全球气候治理、增加国际话语权、实现碳中和目标有重要指导意义。

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Evolution process and practical framework of global climate governance

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Excessive greenhouse gas emissions and climate change induced by it pose serious challenges to human society and ecosystems. Studying climate governance is of great significance in mitigating climate change and adapting to its impacts, protecting the earth's environment, and achieving sustainable development. Based on the literature analysis tool CiteSpace, this study reviewed the evolution process, research hotspots, and typical cases of global climate governance, and put forward a universal adaptive framework of climate governance. The results show that: (1) From the establishment of the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) to the signing of the Paris Agreement, climate governance has experienced a change in the development process: decentralized governance-top-down governance - dual-track governance-bottom-up governance; (2) The world continually explores ways of climate governance, from horizontal to vertical. Research hotspots include energy governance, climate policy, multi-level governance, nature-based solutions, adaptive governance, governance innovation, and social network analysis; (3) To realize climate governance, we need to take action at the three levels of values, thinking and practice, and give full play to the role of government, market, and civil society. What's important is to coordinate the relationship between energy revolution, economic development, political orientation, environmental quality, and climate change, as well as deepening cross-sectoral and interdisciplinary cooperation; (4) Future climate governance can focus on climate change risk management and adaptive strategies, greenhouse gas emission reduction technologies, social change and behavioral change, public research hotspots participation and social innovation, interdisciplinary comprehensive research, international climate policy and cooperation, and other aspects. This study combines climate governance, national strategy, and scientific research, which has important guiding significance for China to participate in climate governance and achieve the goals of carbon peaking and carbon neutralization, and provides a reference for carbon emission reduction and restraining global warming.

秦赞谨.

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土地利用、土地利用变化和林业（LULUCF）关联的碳问题是影响适应和减缓气候变化的重要问题。厘清近20年来LULUCF涉及林业碳科学的国际研究进展,对作好响应气候变化的林业政策制定及调整具有重要意义。本文应用CiteSpace分析工具,以Web of Science 数据库1999—2018年的175篇文献为研究对象,运用知识图谱分析,归纳了LULUCF林业碳问题的研究趋势。结果表明：①“制度和方法的改进”“林业管理行为”和“环境目标”3大类群是当前LULUCF的研究主题。②德国、意大利、英国和美国是研究LULUCF的主要国家,分别侧重于研究毁林、林业项目、经济成本问题和部门响应机制。③LULUCF社会科学的研究重点是土地利用管理、政策制度的响应机制和减缓气候变化的信贷等经济调节杠杆问题,主要方法是以情景分析法和一般均衡模型为代表的工程管理学与经济学方法。本文对于中国LULUCF未来的研究提供了相关建议：完善LULUCF碳核算基础方法和土地利用及动态变化监测的理论及手段,重视林业管理项目的科学评估及其对林业政策调整的指导作用,加快推进LULUCF碳预算及土地利用部门针对减排方案的制订。

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The carbon issues associated with land use, land-use change and forestry (LULUCF) is an important issue affecting adaptation and mitigation of climate change. Clarifying the international research progress related to forestry and carbon issues in the past 20 years is of great significance for the formulation and adjustment of forestry policies in response to climate change. This article analyzes 175 documents in the Web of Science database from 1999 to 2018 and summarizes the research trends of LULUCF carbon research with the CiteSpace tool. The results show that: (1) The current research topics of LULUCF are “improvement of systems and methods,” “forest management behavior,” and “environmental objectives.” (2) Germany, Italy, the United Kingdom, and the United States are the main countries studying LULUCF. They focus on deforestation, forestry projects, economic issues, and sectoral response mechanisms respectively. (3) The focuses of social science research on LULUCF are land use management, response mechanism of policies, and economic problems. The main methods are engineering management and economics approaches represented by scenario analysis and general equilibrium models. This article provides some relevant suggestions for future research on LULUCF: improving LULUCF carbon accounting methods and the theory and means of monitoring land use and dynamic changes; paying attention to the scientific evaluation of forest management projects and its influence on the adjustment of forestry policies; and accelerating LULUCF carbon budget research and the formulation of emission reduction plans by land use sectors.

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Carbon offsets from voluntary avoided-deforestation projects are generated on the basis of performance in relation to ex ante deforestation baselines. We examined the effects of 26 such project sites in six countries on three continents using synthetic control methods for causal inference. We found that most projects have not significantly reduced deforestation. For projects that did, reductions were substantially lower than claimed. This reflects differences between the project ex ante baselines and ex post counterfactuals according to observed deforestation in control areas. Methodologies used to construct deforestation baselines for carbon offset interventions need urgent revisions to correctly attribute reduced deforestation to the projects, thus maintaining both incentives for forest conservation and the integrity of global carbon accounting.

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Uncovering the risks of corruption in the forestry sector

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