2022年11月6—20日，COP27/CMA4（《联合国气候变化框架公约》第27届缔约方大会 /《巴黎协定》第4次缔约方大会）在埃及沙姆沙伊赫举行，经过多轮修改，COP27及CMA4分别通过了各自的“沙姆沙伊赫实施计划”（以下简称“计划”）以及一系列相关决议^[1]。本次大会在新冠肺炎疫情、地缘政治风险加剧、经济下行、能源危机、粮食危机等多重挑战下开幕，面临着北方和南方、发达经济体与新兴经济体之间互信程度下降等一系列挑战。本文对COP27的亮点和缺憾进行梳理与总结，研判COP28的气候谈判趋势，并为中国后续参与气候谈判提供建议与启示。

COP27以落实气候行动为重点，在会前设立了减缓、适应、资金与协作共4个方面的主要目标。从结果来看，会议遵循《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》)、《京都议定书》和《巴黎协定》的原则和目标，一揽子决议的制定兼顾了多方利益，并重点考虑了以非洲为首的发展中国家以及小岛屿国家的气候诉求，取得的成果相对均衡。

(1)通过了具有里程碑意义的损失与损害基金决议。该决议的通过标志着损失与损害资金安排首次被纳入COP会议的官方议程，呼吁包括金融机构在内的各种现有来源向特别容易受气候变化影响的发展中国家提供资金，以弥补其因气候灾害造成的“损失和损害”。但是，该决议并不涉及出资量、如何保证资金到位以及有关资金机制运行的时间线等具体运作细节问题。同时，欧美等发达国家明确表示该基金重点关注损失与损害，不包括与气候相关的法律责任与赔偿条款，并且要求对气候脆弱国家的界定有更明确的标准，不能把中国、印度等新兴经济体包括在支持对象内。

(2)决定启动建立全球适应目标框架。该框架列举了全球适应目标的一些关键要素，包括覆盖的领域与行业、交叉议题、基本原则以及信息来源等。该框架旨在指导全球适应目标在实践中如何运作从而成功实现，并审查实现这一目标的总体进展，以期减少与气候变化有关的日益严重的不利影响、风险和脆弱性，并加强适应行动和资助。该框架的成功启动为后续气候谈判达成有力度、可操作的全球适应目标奠定基础。

(3)首次将“早期预警与系统性观测”作为一个单独的小节纳入到最终决议中。在COP27和CMA4两份“计划”中，都明确指出目前全球1/3的地区，都无法获得预警和气候信息服务，强调必须解决全球气候观测系统中的现有差距，特别是在发展中国家。此外，联合国秘书长在2022年3月22日世界气象日上发出的呼吁被再次重申，即“人人享受预警”倡议，未来五年内通过实现极端天气和气候变化预警系统的普遍覆盖来保护地球上的每一个人。增强预警及系统性观测的能力，对于全球各国及时了解有关极端天气的更多归因信息以及适应差距，从而采取有效的、可实施的气候行动，具有不可忽视的促进作用。

(4)为《公约》技术机制启动了一项新的联合工作方案。该联合工作方案由《公约》和《巴黎协定》下的两个机构——技术执行委员会（Technology Executive Committee，TEC）和气候技术中心与网络（Climate Technology Centre and Network，CTCN）发起，涵盖了2023—2027年的工作，旨在加快部署应对气候变化迫切需要的变革性气候技术，规划了由这两个机构在未来实施的具体联合活动，包括技术路线图、技术与性别的关系、技术与国家自主贡献（NDC）以及数字化之间的联系，并明确了两个机构的共同工作领域，包括国家创新系统、工业和水、能源、食品之间的关系^[2]。这个联合工作方案是《公约》技术机制的一个重要里程碑，标志着《公约》和《巴黎协定》下的气候技术工作进入了一个新时代。COP27和CMA4两份“计划”中都对该联合工作方案表示赞赏与支持，强调在实施联合工作方案活动中开展技术开发、转让和创新合作的重要性，并呼吁缔约方和利益相关方与TEC和CTCN开展合作和交流，包括技术需求评估、行动计划和路线图等方面，以支持联合工作方案的实施。

(5)中美等主要经济体为全球气候治理与合作发挥重要推动作用。在COP27举办期间，G20峰会在印度尼西亚举行，中美领导人也在期间会晤，双方一致认为应对气候变化离不开中美协调合作，这是双方的共同利益，愿意共同推动COP27取得成功。随后，解振华特使也表达了在COP27结束后，希望继续与美国同行约翰·克里就气候变化问题进行直接合作。中美两个大国在气候变化领域的合作将为推动全球气候治理做出重要贡献。此外，巴西新总统卢拉上任，使得巴西对于森林的态度发生重大转变，卢拉将上任后的首次出访定在COP27，并与印度尼西亚和刚果民主共和国共同发起了森林保护合作伙伴关系，呼吁全球对于森林给予足够的重视与保护。

(6) COP27还在其他方面产出了诸多有意义的成果。COP27首次专门设立农业日，农业成为气候解决方案的关键组成部分，并对农业减排提出新的倡议。大会关注《巴黎协定》和各类多边倡议的落实，并通过评估报告和监测进行审计和监督。针对在COP26上提出的森林、甲烷减排、金融业零排放联盟等倡议，本次大会也发布了相应的评估报告，督促这些倡议的落实和推进。美国前副总统、气候活动家戈尔在联合国秘书长的支持下，推出了一个新的独立温室气体排放监测网站，该网站可以显示世界各地超过7万个设施的温室气体排放量。大会上还发起了非洲碳市场倡议、非洲绿色基础设施联盟、全球可再生能源联盟、全球气候风险盾牌计划、粮食和农业促进可持续转型倡议、气候行动与营养倡议等多个场外倡议。

(1)气候资金方面取得的进展不容乐观

长期气候资金的讨论相比COP26进展极为有限，发达国家每年1000亿美元的气候资金承诺仍未完全落实。2009年在哥本哈根举办的COP15大会上，发达国家承诺每年动员1000亿美元用于发展中国家的气候行动，但该资金承诺到目前为止仍未完全兑现。虽然近几年发达国家提供和动员的气候资金呈不断上升的趋势，但其最大值也仅为2020年的833亿美元，与其设定的1000亿美元出资目标仍有一定差距^[3]。在COP27大会上，针对1000亿美元的出资承诺如何落实并未取得突破性进展，大会实际上未能使发达国家向发展中国家提供新的气候适应和减缓资金。

大会未能就新的集体量化资金目标达成实质性的共识。本次大会中对新的集体量化资金目标的设定有了些微进展，明确了2022—2024年间12次技术专家会谈的讨论步骤和时间节点^[4]，但这也意味着最早也要拖延至COP29才会有新的集体量化资金目标的出现，而目标的设定仅仅是开始，能否保质保量兑现承诺还存在很大不确定性。同时，也应注意到做出新的承诺不能代替原有承诺的实现。

本次大会强调全球金融体系转型的重要性，呼吁对其系统、结构和过程进行改革，以提供更多的气候资金，并简化获取途径。会议文本中重点指出对多边开发银行和发展金融机构进行改革。两份“计划”都明确指出全球目前正面临着巨大的气候资金挑战，发展中国家在2030年前实现其国家自主贡献（NDC）目标的资金需求约为5.8万亿~5.9万亿美元，而要在2050年实现全球净零排放的目标，全球向低碳经济转型预计至少需要每年4万亿~6万亿美元的投资^[5]。私人资金的调动和金融机构的改革，对于推动发达国家在《公约》框架外增加更多的气候资金投入，从而支持发展中国家低碳转型进程来说是有必要的。但在此次大会上，对于融资机构的改革只停留在倡议和呼吁层面，没有可执行的内容达成。如何调动私人资金，以及如何以合适的方式释放私人资金等重要的问题都没有达成共识。

场外倡议公正能源转型伙伴关系（JEPTs）针对单个国家支持规模巨大，但其效果还有待评估。在COP26的场外活动中，为帮助发展中国家淘汰煤电，美、英、法、德等国在缔约方会议上宣布与南非建立85亿美元的“公正能源转型伙伴关系”。然而根据已披露的信息，南非获得的85亿美元资金中，只有约4%是通过赠款形式获得，其余大部分都是以商业和优惠贷款或者贷款担保的形式提供，而非承诺的补贴^[6]。在G20峰会上，印度尼西亚成为该项目的第二个受益国，获得了200亿美元的气候融资，以帮助其实现2050年电力系统脱碳和2060年零碳经济。发达国家挑选重要的地缘政治伙伴，通过“公正能源转型伙伴关系”开展以新能源产业和基础设施建设为主的投资活动，可能会对《公约》框架下的多边合作带来不利影响。

(2)适应资金翻倍的路线图尚未明确

适应资金的翻倍到目前为止仍是空头支票，本次大会没能成功制定一个清晰明确的路线图。目前全球适应气候变化的融资和实施进展与预估的全球适应成本之间还存在很大的差距，更强有力的适应资金目标将显著加强各国对于干旱、风暴等气候灾害的适应能力^[7]。如何确保发展中国家适应行动获得充足、额外的资金支持，是否以及如何盘点全球适应目标在实施、监测和评估中的资金问题，将是全球适应目标谈判的焦点问题之一^[8]。在去年的格拉斯哥气候会议上，《巴黎协定》缔约方通过的“格拉斯哥气候协议”（1/CMA.3）提出，发达国家缔约方在扩大财政资源的提供中实现减缓和适应之间的平衡，到2025年将其向发展中国家缔约方提供的用于适应气候变化的集体资金在2019年水平上至少翻一番。本次大会虽然承认了适应资金的现实和需求间存在着巨大差距，并有新的2.3亿美元适应基金的认捐，同时“全球适应目标”的初步框架得到了各方共识。但本次大会并没有就COP26上承诺的将适应资金翻倍的目标做进一步的讨论，仅在最终的CMA4的计划中要求《公约》资金常设委员会提交一份评估报告，没有提出一个切实可行的落实路线图。

(3)减缓目标和措施讨论不够

COP27对减缓目标的描述与COP26相比没有进步。全球目前的气候政策与行动还远不能达成《巴黎协定》中全球温升控制在2℃/1.5℃以内的目标。截至2022年11月，共有34个缔约方在COP26之后提交了新的国家自主贡献目标，其中只有印度、英国、巴西和澳大利亚是主要排放国。按照当前的政策路径，到21世纪末全球温度将上升2.8℃。倘若按照各国NDC中有条件和无条件的减排目标实施对应的政策与行动，也只能将21世纪末的全球温升控制在2.4~2.6℃^[9]。虽然COP27没有进一步提升全球减排目标，但在当前能源危机、债务危机、粮食危机等多重危机叠加的背景下，能保持原有力度已经算是成功。俄乌冲突以来，全球形势异常恶劣。各国对提高减缓雄心、加大减排力度的讨论底气不足。虽然COP27和CMA4两份“计划”都邀请各方考虑包括甲烷在内的非二氧化碳温室气体减排，但没有进一步的计划安排。

减退全部化石能源的提案未获通过，全球近中期能源转型路径存在不确定性。“格拉斯哥气候协议”首次提出要“减少未加装减碳设施的煤电厂”，而COP27“计划”中没有进一步对全部化石能源的减退做出呼吁。尽管联合国评价本次大会“显著”地推进了减缓工作，认为能够推动减缓工作方案、承认可再生能源的重要性是较大的进展。但由于能源大国和主要产油国的压力，最终的“方案”中还是保留了“低排放能源系统”的表述，这可能会为天然气等相对低排放且清洁的化石能源留下较大发展空间^[10]。

COP28将开展第一次全球盘点，需要引起关注。2023年将开展第一次全球盘点，阿联酋也欲将COP28打造成具有包容性和以解决方案为导向的气候大会，以使其成为气候进程中的一个重要里程碑。目前的讨论集中于要使全球盘点超越技术性讨论，纳入资金盘点，服务于NDC更新和保证1.5℃目标可及。此外，第一次全球盘点的政治性审议结果，很有可能会增加NDC的更新频率，有可能会在《巴黎协定》下出一个新的机制，来推动全球气候减缓进程，需要持续地加以关注。

减排与化石能源退出将会是热点问题。1.5℃目标的关注度自COP26以来越来越高，COP27未能在1.5℃目标上更进一步引发了欧洲国家、小岛屿国家等多方不满。CMA4“计划”中明确指出当前所有国家自主贡献的执行情况，完全不符合将全球温升控制在2℃或1.5℃的最低成本设想，敦促并强调各缔约方加快行动，执行国内的减缓措施。联合国秘书长也表示将于2023年召开气候雄心峰会，目的是推动各方进一步提高气候行动力度，为实现1.5℃目标做出更大的努力。COP28主办方阿联酋于COP27前启动了《阿联酋净零战略倡议2050》，减排力度的问题将会是COP28的重点话题。对于化石能源退出问题，阿联酋明确表态将继续提供石油与天然气，多数中东国家也认为,只有从油气出口中持续获得可观收入，才能为能源转型提供必要的资金。COP27“计划”中指出的是“促进低排放能源的使用”，因此预期COP28对化石能源退出议题的讨论或难以在COP26基础上更进一步。

长期气候资金与损失损害基金的落实问题将继续是各方关注的焦点。哥本哈根大会确定的1000亿美元气候资金目前依旧未得到落实，COP26决议通过的全球适应资金翻倍的路线图也并不清晰，甚至COP27上出现了取消该承诺的声音。COP27建立的损失损害基金具体如何实施将在COP28上进行具体的磋商，需要关注其中的棘手问题，包括大会提出的“确定和扩大资金来源”，需要明确哪些国家将被确定为资金提供方，以及资金受众的范围。此外，在此次COP27大会上，部分发达国家希望更多地推动框架外资金机制的成立与运行，希望框架外的资金机制成为解决当前全球气候资金短缺问题、加速全球气候行动的关键一环，应密切关注这一变化的后续进展。

气候适应也将是COP28谈判的关注点。虽然在本次COP27大会上明确指出了全球目前的适应水平与应对气候变化不利影响所需水平之间存在的差距，并启动了全球适应目标框架。但是，一些与适应相关的且亟待解决的问题，如适应资金翻倍的具体路线图，以及全球适应目标如何在框架下通过具体的适应行动加以落实等，目前尚无定论。鉴于这些适应问题的紧迫性与必要性，在COP28大会上，气候适应仍将继续成为谈判所关注的重点议题。

公正转型有望成为COP28上重点谈论的正式议题。公正转型是化石能源退出中不可避免的问题，过往对于公正转型的讨论并不充分也未取得实质性进展。尽管过去几年，《公约》框架下针对就业和公正转型的关注不断提升，但是在实践层面推动公正转型并与《公约》进程紧密结合起来仍处于一个起步阶段^[11]。作为COP28主办国，阿联酋等中东国家的经济社会发展严重依赖油气资源，化石能源的退出将为中东国家带来巨大的经济与社会损失，因此在COP28中推动公正转型获得更多关注符合主办国意愿，公正转型甚至有望成为气候谈判的正式议题。

气候、能源、粮食与自然生态系统等多领域危机的综合应对将会是大势所趋。根据国际货币基金组织的预测，2023年全球经济增速将放缓至2.7%，且存在25%的可能性会降到2%以下，超过1/3的全球经济将在今年或明年出现萎缩。与此同时，当前全球极端天气频发，对生态、经济、能源、粮食等多系统的影响不断升级。粮食安全、债务危机、能源安全仍将是发展中国家的核心关切。COP26的目标之一便是保护自然栖息地，在COP27大会上也专门设立了农业日与生物多样性日，预期COP28对于气候与其他重要议题的综合讨论将会延续。

包容性或许也将在COP28上成为各缔约方关切的议题。全球气候治理不仅需要各国政府、各行业、各领域积极发挥带头作用，还需要城市、社区、青年、妇女儿童等众多民间社会力量广泛参与。COP27与CMA4“计划”中都明确承认了土著人民、地方社区、青年、儿童等民间社会在应对气候变化方面的重要作用，并强调迫切需要在这方面采取多层次的合作行动。如何促使气候行动充分地展现包容性，将有可能成为COP28大会各缔约方进行气候谈判的话题，例如：如何将儿童和青年纳入制定和实施气候政策和行动的进程中，来充分体现其作为应对气候变化变革推动者的作用；如何有效确保有关性别平等的政策和手段的实施，从而增加妇女充分、有意义和平等地参与气候行动。

中国应进一步落实碳达峰碳中和行动，增强自身在全球气候减缓方面的贡献。中国作为当前全球最大的温室气体排放国，应切实加强自身的减缓行动。中国应继续不断完善碳达峰碳中和“1+N”政策体系，加速“1+N”政策体系在行业、地方等层面的进一步落实。加强各职能部门之间的协作，推动各部门切实形成合力以协同解决能源转型、甲烷、毁林、绿色供应链等议题。大力发展新兴及绿色低碳产业，如光伏、电动汽车等，并推动相关优势产业打造全球样板，输出我国的最佳实践与经验，同时积极学习国外先进的气候行动和经验，切实推动国内国际气候行动的协同，为全球气候治理做出“中国贡献”。

近中期，中国应继续坚持发展中国家定位，但面临的压力和挑战越来越大。中国即将跨入高收入国家门槛，发展中国家地位在国际谈判中的质疑声愈来愈大，后续气候谈判中或将面临越来越大的出资压力。按照当前世界银行Atlas分类，2021年人均GNI（国民总收入）超过13205美元的国家被定义为高收入国家，中国2021年的人均GNI达到了11890美元，即将成为高收入国家（图1)。在COP27上，欧盟在损失与损害基金这一议题的讨论中便声明，中国和其他工业化国家均需履行出资义务，COP27“计划”对此也有一定的呼应，强调了发达国家和“其他资金来源”要加快对发展中国家的财政支持。可以预计在后续的气候谈判中，中国可能会面临越来越大的出资压力。

中国应加强在气候谈判中主动设置与发起谈判议题的能力，营造及引导有利的谈判局面。往届气候谈判中中国主动提出的议题较少，中国应进一步加强主动创造和发起议题的能力。以公正转型为例，在CMA4“计划”中提出了两项有关公正转型的决议：决定制定一项关于公正转型的工作方案、决定从第五届会议开始每年召开一次公正转型问题高级别部长级圆桌会议。因此，在COP28之前，中国一方面可以积极参与公正转型工作方案的制定以及相关高级别部长级圆桌会议，跟踪最新进展；另一方面，中国可加强与主席国阿联酋和立场相近国家的对话沟通，在公正转型问题上发起联合倡议，如共同发起“公正转型基金”，建议为所有发展中国家的公正转型提供资金补偿。

中国可在早期预警与系统性观测方面，借助多方平台与倡议，与发展中国家开展气候合作。鉴于COP27对于早期预警与系统性观测的重视程度，中国可基于“一带一路”倡议、全球发展倡议等合作平台，积极响应联合国秘书长提出的“人人享有预警”倡议以及联合国在COP27期间发起的“全民预警倡议执行计划（Executive Action Plan for the Early Warnings for All initiative）”，在早期预警与系统性观测方面拓展与发展中国家的合作项目，推动其在气候预警、适应等方面的能力建设，不断丰富“一带一路”倡议和全球发展倡议的合作内涵。

中国应进一步强化对气候变化的科学认知，开展全球研究，增强打气候谈判先手牌能力。首先，对气候变化这一综合问题需要加强多学科的协同研究，进一步强化科学认知，对于当前全球气候危机正在发生且亟待解决这一客观事实要形成共识。其次，欧美国家对中国应对气候变化的进展研究十分充分，对相关数据信息的掌握程度也较高。中国也应强化智库支撑作用，加强对全球气候变化应对的科学与决策研究，尤其是对于欧美等大国，一方面为在气候谈判中打好先手牌做准备，另一方面可以发掘经验，互学互鉴。